棚户区一般指简易房屋和棚厦房屋集中区，城市中缺少规划，导致宅院分布凌乱不齐，斜路、死路、圆弧路太多，结构简陋，抗灾性差即抗震、防火、防洪性差，居住拥挤，功能差、居住环境差、无道路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差的房屋集中的地方。

“贫民窟”现象

“贫民窟”现象是发展中国家的城市贫困的显著表现。住房所有权的安排也各有不同，在所有的贫民窟，建筑从最简易的窝棚到永久性的建筑一应俱全，有的房子的状况甚至差到让人惊奇。其中有不少贫民窟缺少净水、电力、卫生设施和其他基本服务。新中国成立前上海有数量众多的棚户区，污水四溢、易滋生传染病。然而在当代中国，随着保障房建设的逐步完善，高密度的居住环境、周边缺乏良好的绿化设施、交通设施和社区建设，都已经成为都市“贫民窟”的新苗头。

贫民窟很难根绝，世界上只有经济足够发达同时社会福利足够优裕的北欧的挪威、瑞典诸国可以达到根绝贫民窟的产生。

2003年末，联合国的报告声称有10亿人居住在“贫民窟”中，大约占世界城市人口的1/3，全世界总人口的1/6。该报告预测30年后这个数字将翻倍，变成20亿。世界各国的城市发展历程表明，“贫民窟”是城市化进程中很难回避的问题，只要具备一定的经济规模和聚集效应，大城市总是会吸引越来越多的农村和周边中小城市的移民，从而引发并加重“贫民窟”问题。

“贫民窟”定义

联合国人类居住规划署将贫民窟定义为：“以低标准和贫穷为基本特征之高密度人口聚居区。”即如果一个居住区内缺乏足够的饮用水、卫生设施、安全的租约、稳固的房屋，以及足够的住房面积这五项指标中的任何一项，就可以被定义为“贫民窟”。

巴西地理统计局认为贫民窟是指“有50户以上人家，汇住在一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地，缺乏主要公共服务设施的生活区。”

“贫民窟”特征

世界其他国家“贫民窟”特征：首先是英、美等发达国家。在这些国家也有5400万人居住在类似于“贫民窟”的环境中。但因为这些国家完善的社会保障系统，以及大多已经进行的“贫民窟”的改造与建设，已经基本上看不到像许多发展中国家那样生活条件恶劣的“贫民窟”了。相对贫穷的人们可以生活在政府规划管理的社区中，部分社区的条件甚至超过了发展中国家的中等居住水平。而对于广大发展中国家来说，“贫民窟”问题不仅是一个社会问题，更是一个经济问题。“贫民窟”问题主要产生于城市的快速发展。城市化从某种意义上意味着对农业耕地的侵蚀，造成大量无地农民向城市流动，然而城市化过程中农民的就业机会却严重不足。农民单向流动虽然推动了城市工业的发展，但城市经济发展创造出来的就业机会远远满足不了不断扩展的城市人口的就业需求，加上进城农民自身的素质偏低和工作技能缺乏，出现进城农民失业、就业不足、就业质量差等问题，导致他们由农村的无业农民转而成为城市的贫民。

在印度、巴西等发展中国家的“贫民窟”中最显著的特征就是其中居民的贫穷。没有退路的“贫民窟”居民居住环境十分恶劣。城市规划和公共政策也忽略低收入人群的需求，贫民很难在城市获得建房用地，住房不得不非法占用城市共有土地，如山头和工地。

中国的“贫民窟”的现状和成因

中国也存在“贫民窟”现象——中国多称之为棚户区，但并不像许多发展中国家那样严重，并且成因也不尽相同。 国外的贫民窟多是进城农民在城市郊区或道路两旁搭建起来的简易住房组成的社区群落，因为这些国家不仅没有严格的户籍制度限制农民进城，甚至也不禁止进城农民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。中国却不同，不仅有着严格的户籍管理制度，而且也不准许进城农民建房造屋，即使在城市郊区也是不被允许的。因此，与国外的贫民窟主要是进城农民聚居的社区群落有所不同，中国的棚户区是中国国家社会经济发展过程中的历史产物。

棚户区

中国的棚户区主要分为两类：

北京CBD旁的棚户区

中国与其他国家的“贫民窟”在某些方面非常相似，但在另一些方面则有着显著的差异。在人均住房面积、卫生设施和住房使用权等方面，中国的城市角落均达不到联合国人居署的标准；而在水电、道路等基础设施和住房质量等方面，中国的城市角落则明显优于其他发展中国家的贫民窟。这种城市角落都做到了通水、通电、通邮，外来人口和本地人口支付同样的费率。有固定的垃圾回收点，有相对便利的商业和服务网新视角络。绝大多数都是砖混结构的房子，而不像许多发展中国家的贫民窟中常见的纸板和塑料布搭建的临时窝棚。

城市角落的另一个显著特点是，与其他国家的贫民非法占用他人土地建房不同，这里都是合法建筑，居民有权使用这些土地。当然他们为了扩大自己的居住空间，或多或少地违反了当地的一些规章制度，因此很大一部分住房被政府认定是违章建筑，但这种违章和其他国家的违章有本质的不同。

2、城市化过程中大量农民进城后搭建工棚居住而形成的棚户区

这种棚户区生活条件比城市角落要更差一些，表现 在基础设施、卫生设施、安全状况以及地理位置等各个方面。中国的进城农民和大多数发展中国家的进城农民不同。中国的农民并不是在家乡失去土地才不得不进城的，他们大多数属于农民中聪明勤劳的分子，是为了追求相对更好的生活，自愿来到城市中，因此他们进行犯罪活动的可能性较小。这些农民在家乡还保留自己的一份土地，一旦在城市中无法立足，他们还可以回到农村。人口是可以双向流动的。所以他们生活条件也不会像印度、巴西等国家的贫民窟那样差，否则他们会再回到农村。

中国棚户区内的住房主要有三种类型：

1、中国解放前遗留下来的劳工房或工人、贫民搭建的贫民屋；

2、中国解放后在一些厂区或矿区、林区、垦区及其周边搭建的简易房；

3、上述两类棚户区内的居民经政府许可或未经许可自行搭建的临时住房。这些棚户区内的住房主要有三个方面的特征：一是抗灾性差，难以抗御地震、洪涝、火灾等灾害，个别处于矿区塌陷区的棚户区甚至随时都有墙塌屋陷的危险；二是结构简陋老化，功能设施不完善，采光通风差，缺少独立的厨房和卫生间，无上下水和集中供气供热等设施；三是居住环境差，居住面积和环境空间狭小，道路状况差，绿化率低，缺少公共活动场地和配套设施。

改造背景

截至2012年9月，中国有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中。此外，中国各地还有不少“城中村”、城镇危旧房。棚户区房屋破旧拥挤，厨卫设施不全，有的甚至存在安全隐患。

政策支持

2008年，中共中央启动保障性安居工程，并将国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，加快了改造步伐。

2010年，中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并继续推进中国国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。

2012年，中国住房城乡建设部等七部门近日联合发出通知，要求加快推进棚户区（危旧房）改造。针对各类棚户区改造，七部门给出了完成期限。其中，已纳入中央下放地方煤矿棚户区改造范围的煤矿棚户区，2013年年底前要基本建成；国有林区棚户区和国有林场危旧房改造中任务较少的省（区、市）要争取在2013年年底前完成改造，其他省（区、市）要力争在2015年年底前基本完成；还未完成的国有垦区危房改造，力争在2015年年底前全面完成，有条件的地区要争取在2014年年底基本完成。

2014年，中国国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，部署有效解决棚户区改造中的困难和问题，推进改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。2014年（计划）改造棚户区470万户以上。

2016年，中国《政府工作报告》要求，2016年要开工改造600万套。

2018年10月8日，李克强总理在国务院常务会议上强调，“棚改是重大民生工程，也是发展工程。”“这项工作对改善住房困难群众居住条件、补上发展短板、扩大有效需求等发挥了重要作用，可以说‘一举多得’。棚改要更好体现住房居住属性，要切实把这件好事办好。”李克强要求，要切实落实好棚改工作的配套支持政策，保持中央财政资金补助水平不降低，有序加大地方政府棚改专项债券发行力度。同时对新开工棚改项目抓紧研究出台金融支持政策，严禁借棚改之名盲目举债和其他违法违规行为。

下一步，要坚持以人民为中心的发展思想，更好体现住房居住属性，一是按照今 年政府工作报告确定的新的三年棚改计划，督促各地加快开工进度，加大配套基础设施建设，严格工程质量安全监管，保证分配公平，确保按时完成全年棚改任务。二是严格把好棚改范围和标准，坚持将老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区作为改造重点。因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。三是各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年度棚改任务。对棚改建设用地在新增用地计划中予以保障，通过拆旧建新、改扩建、翻建等多种方式，让更多住房困难群众早日住进新居。

李克强强调：“棚户区改造是弥补历史欠账的民生工程，也是推进新型城镇化的重要途径，要积极加以推进，切实改善城镇住房困难家庭的居住条件。”

财政补助

对于棚户区改造，中国政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持。2007年至2011年间，中国政府共安排补助资金730亿元，其中，超过90%的补助资金投向了中国中西部财政困难地区。

实施原则

中国棚户区改造按照“政府主导、市场运作”的原则实施。政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造。

改造目的

实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。

规划布局

重点安排

1、资源枯竭型城市

2、独立工矿区

3、三线企业集中地区

4、将中国央企在内的国企棚户区纳入规划

完善安置住房选点布局

棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，安排在交通便利、配套设施齐全地段。市、县人民政府应当结合棚户区改造规划、城市规划、产业发展和群众生产生活需要，科学合理确定安置住房布局。要统筹中心城区改造和新城新区建设，推动居住与商业、办公、生态空间、交通站点的空间融合及综合开发利用，提高城镇建设用地效率。鼓励国有林区（林场）、垦区（农场）棚户区改造在场部集中安置，促进国有林区、垦区小城镇建设。

改进配套设施规划布局

配套设施应与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。编制城市基础设施建设规划，应做好与棚户区改造规划的衔接，同步规划安置住房小区的城市道路以及公共交通、供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施建设。安置住房小区商业、教育、医疗卫生等公共服务设施，配建水平必须与居住人口规模相适应，具体配建项目和建设标准，应遵循《城市居住区规划设计规范》要求，并符合当地棚户区改造公共服务设施配套标准的具体规定。

前期工作

征收补偿

1、实物安置

2、货币补偿

各地区要按照中国国家有关规定制定具体安置补偿办法，依法实施征收，维护群众合法权益。棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照中国国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。各地区可以探索采取共有产权的办法，做好经济困难棚户区居民的住房安置工作。

行政审批

建立快速审批通道：中国各地市、县发展改革、国土资源、住房城乡建设等部门要共同建立棚户区改造项目行政审批快速通道，简化审批程序，提高工作效率，改善服务方式，对符合相关规定的项目，限期完成项目立项、规划许可、土地使用、施工许可等审批手续。

强化管理

强化在建工程质量安全管理

1、推行安全质量终身责任制

中国各地区要切实加强对棚户区改造在建工程质量安全的监督管理，重点对勘察、设计、施工、监理等参建单位执行工程建设强制性标准情况进行监督检查，对违法违规行为坚决予以查处。严格执行建筑节能强制性标准，实施绿色建筑行动，积极推广应用新技术、新材料，加快推进住宅产业化。全面推行安置住房质量责任终身制，加大质量安全责任追究力度。建设和施工单位要科学把握工程建设进度，保证工程建设的合理周期和造价，确保工程质量安全。

2、对已入住安置住房进行安全质量检查

中国各市、县人民政府要加强对已入住棚户区改造安置住房质量安全状况的检查，重点是建成入住时间较长的安置住房，对有安全隐患的要督促整改、消除隐患，确保居住安全。

优化规划

1、完善安置住房选点布局

中国棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，安排在交通便利、配套设施齐全地段。市、县人民政府应当结合棚户区改造规划、城市规划、产业发展和群众生产生活需要，科学合理确定安置住房布局。要统筹中心城区改造和新城新区建设，推动居住与商业、办公、生态空间、交通站点的空间融合及综合开发利用，提高城镇建设用地效率。鼓励国有林区（林场）、垦区（农场）棚户区改造在场部集中安置，促进国有林区、垦区小城镇建设。

2、改进配套设施规划布局

配套设施应与中国棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。编制城市基础设施建设规划，应做好与棚户区改造规划的衔接，同步规划安置住房小区的城市道路以及公共交通、供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施建设。安置住房小区商业、教育、医疗卫生等公共服务设施，配建水平必须与居住人口规模相适应，具体配建项目和建设标准，应遵循《城市居住区规划设计规范》要求，并符合当地棚户区改造公共服务设施配套标准的具体规定。

配套建设

1、加快配套设施建设

中国各市、县人民政府应当编制棚户区改造配套基础设施年度建设计划，明确建设项目、开工竣工时间等内容。棚户区改造安置住房小区的规划设计条件应当明确配套公共服务设施的种类、建设规模和要求等，相关用地以单独成宗供应为主，并依法办理相关供地手续；对确属规划难以分割的配套设施建设用地，可在招标拍卖挂牌出让商品住房用地或划拨供应保障性住房用地时整体供应，建成后依照约定移交设施、办理用地手续。配套设施建成后验收合格的，要及时移交给接收单位。接收单位应当在规定的时限内投入使用。

2、改善社区公共服务

中国新建安置住房小区要及时纳入街道和社区管理。安置住房小区没有实施物业管理的，社区居民委员会应组织做好物业服务工作。要发展便民利民服务，加快发展社区志愿服务。鼓励邮政、金融、电信等公用事业服务单位在社区设点服务。

落实政策

确保建设用地供应

中国各级住房城乡建设、国土资源部门共同商定棚户区改造用地年度供应计划：

中国各市、县人民政府应当依据棚户区改造规划与棚户区改造安置住房建设计划，结合改造用地需求、具备供应条件地块的具体情况和实际拆迁进度，编制棚户区改造安置住房用地供应计划。地方各级住房城乡建设、国土资源部门要共同商定棚户区改造用地年度供应计划，并根据用地年度供应计划实行宗地供应预安排，将棚户区改造和配套设施年度建设任务落实到地块。市、县规划部门应及时会同国土资源部门，严格依据经批准的控制性详细规划，确定棚户区改造区域全部拟供应宗地的开发强度、套型建筑面积等规划条件，涉及配套养老设施、科教文卫设施的，还应明确配建的设施种类、比例、面积、设施条件，以及建成后交付政府或政府收购的条件等要求，作为土地供应的条件。市、县国土资源部门应及时向社会公开棚户区改造用地年度供应计划、供地时序、宗地规划条件和土地使用要求，接受社会监督。省级国土资源部门应对市、县棚户区改造用地年度供应计划实施情况进行定期检查，确保用地落实到位。

落实财税支持政策

中国各市、县人民政府要切实加大棚户区改造资金投入，落实好税费减免政策。省级人民政府要进一步加大对本地区财政困难市县、贫困农林场棚户区改造的资金投入，支持国有林区（林场）、垦区（农场）棚户区改造相关的配套设施建设，重点支持资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。中央继续加大对棚户区改造的补助力度，对财政困难地区予以倾斜。建立健全地方政府债券制度，加大对棚户区改造的支持。

加大资金投入，落实好税费减免政策

进一步发挥开发性金融作用。中国国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。纳入中国国家计划的棚户区改造项目，国家开发银行的贷款与项目资本金可在年度内同比例到位。对经过清理整顿符合条件的省级政府及地级以上城市政府融资平台公司，其实施的棚户区改造项目，银行业金融机构可比照公共租赁住房融资的有关规定给予信贷支持。与棚户区改造项目直接相关的城市基础设施项目，由国家开发银行按国务院有关要求给予信贷支持。各地要建立健全信贷偿还保障机制，确保还款保障得到有效落实。推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券，优化棚户区改造债券品种方案设计，研究推出棚户区改造项目收益债券；与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。支持金融机构创新金融产品和服务，研究建立完善多层次、多元化的棚户区改造融资体系。

改造案例

2014年3月25日下午，崇左市与国家开发银行广西分行签订崇左棚户区改造项目贷款合同。自2005年崇左与国家开发银行广西分行签订开发性金融合作以来，分行已给崇左发放贷款8亿多元。

截至2014年7月末，北京各银行机构已向24个棚户区改造和环境整治项目批复380.4亿元的融资规模。

在2014年近期最新纳入统一贷款平台的融资棚户区改造项目中，包括北京市房山区的3个项目和东城区的1个项目，总投资达104.62亿元。北京房山区3个项目将安置居民6724户，其中转移安置5284户。

2015年北京计划对118个棚户区项目进行改造和环境整治，总共涉及5万多户居民，8成居民位于城六区。其中，除了此前未完成的项目之外，北京全市还新增23个棚户区改造项目。

《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》显示：2021年，全年全国各类棚户区改造开工165万套，基本建成205万套。

2023年政府工作报告指出：过去五年，多年累计改造棚户区住房4200多万套。