预备立宪指的是清政府迫于压力，在辛亥革命前夕宣布为预备实行君主立宪所采取的一系列措施，亦称“筹备立宪”。晚清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。

预备立宪的工作相当艰巨，非一朝一夕，清末的“预备立宪”，主要涉及三个方面的内容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是设立议会；三是实行地方自治。

中文名：预备立宪

外文名：Preparatory Constitutionalism

别名：筹备立宪

宣布时间：辛亥革命前

宣布者：清政府

历史背景

清末“新政”和“预备立宪”的实质

义和团运动后，各地群众的反抗斗争此伏彼起，民主革命思潮在全国广泛传播，反清武装起义接连不断；资产阶级改良派为抵制革命，展开了要求实行君主立宪的立宪运动，并取得了清廷中央和地方一些汉族官僚的支持。这些情况，使清政府不得不采取一些姿态，应付立宪运动，并乘此加强皇权，以便镇压正在兴起的民主革命，挽救清朝统治的灭亡。

中国清政府在辛亥革命前夕宣布为预备实行君主立宪所采取的一系列措置。又称筹备立宪。次年，五大臣归国，拟出立宪方案。慈禧太后颁布预备仿行宪政的谕旨。各地纷纷建立立宪团体，海外的立宪派也积极响应。1909年3月下诏重申预备立宪，命各省当年内成立咨议局。12月，16省咨议局代表组成国会请愿同志会。

现象

立宪派第三次请愿代表合影

对于立宪活动得以展开的一个直接原因却是1905年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国，给清廷上下以很大震动。“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”。朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”。

于是，不数月间，立宪之议遍于全国。因为日本于明治十五年曾派员赴欧洲考察宪政。清廷遂于1905年派载泽、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，建议进行“立宪”。但是，他们指出，“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。”清朝统治者看中的正是“预备”两字。1906年9月1日（光绪三十二年七月十三日），清廷颁发了《宣示预备立宪谕》，“预备立宪”由此而来。

背景

晚清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。从国际环境看，十九世纪末、二十世纪初，经过中日甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略步伐。但是，1900年的义和团运动粉碎了他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全”、扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策。从自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。

就国内形势而言，十九世纪晚期，中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建专制主义制度与发展资本主义生产关系的矛盾、与不断高涨的民主思潮的矛盾，都已十分尖锐；以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪 分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到，如再不作任何“革新”的表示，必将“全局糜烂”，“溃决难收”，必须慎重选择“善后之策”，才能苟延残喘，保持危在旦夕的统治地位。

而所谓“善后之策”，就是“一曰用严峻之法，摧锄逆拭氛，二曰行公溥之政，潜消戾气”，即在加强镇压的同时，用“政治上导以希望”的策略，欺骗人民，瓦解革命，拉拢立宪派。

1906年，清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。比如，设立谘议局和筹建资政院。谘议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数有产阶级上层男子的代表活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。资政院于1907年开始筹建，它的宗旨是“取决公论，预立上下议院基础”。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。

另外，慈禧太后于1906年9月1日颁布预备仿行宪政的谕旨，各地纷纷建立立宪团体，海外的立宪派也积极响应。

清政府于1908年8月宣布预备立宪以9年为限，同时颁布《钦定宪法大纲》23条，其中关于“君上大权”的14条，规定皇帝有权颁行法律、黜陟百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等。11月，溥仪继位。

1909年3月下诏重申预备立宪，命各省当年内成立谘议局。12月，16省谘议局代表组成国会请愿同志会，在1910年又3次请愿要求速开国会。10月，资政院在北京成立，亦要求1911年召开国会。清政府不得已将预备立宪期9年改为5年，定于1913年召开国会，1911年先成立内阁。1911年5月，清政府裁撤军机处等机构，公布所订内阁官制，组成新内阁，由庆亲王奕劻任总理大臣。在13名国务大臣中，汉族官僚4名，蒙古旗人1名，满族8名，其中皇族又占5人，被讥为皇族内阁。至此，清政府借预备立宪欺骗国人已不言而明。

清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权，人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起了人民的激愤，同时也让立宪派大失所望。《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下，清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法”。没有实质意义，并成为清朝政府预备立宪最后走向破产的记录。

1906年9月1日，清廷发布上谕，宣布预备立宪

预备立宪的最初步骤是，1905年10月（光绪三十一年九月），清政府派载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨五大臣出洋考查宪政。同年11月，又命政务处王大臣等筹定立宪大纲，设立“考察宪政馆”。1906年8月，出洋考察的五大臣经由欧、美各国及日本考查后归国，拟出立宪方案。载泽并在《奏请宣布立宪密折》中指出，立宪可以使“皇位永固”，“外患渐轻”，“内乱可弥”，并说明“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限”。慈禧太后很赏识载泽的意见，七次召见出洋大臣，并经御前会议反复筹划，于9月1日颁布“预备仿行宪政”的谕旨。

这道谕旨中宣布了立宪的原则是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，预备实行的时间是“俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近”。预备内容是“将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务、整饬武备、普设巡警，使绅民悉明国政，以预备立宪基础”。这些措施实际还是清末“新政”的内容。清政府要求天下“臣民”必须“各明忠君爱国之义”，“尊崇秩序，保持平和以预储养成立宪国民之资格”，并强调先从“厘定官制”入手。

清政府“预备立宪”既同立宪派的立宪运动密切相关，又包含压抑革命派的用意。在立宪问题上，立宪派与革命派存在着尖锐的对立。从1903年起，立宪派就积极宣传君主立宪，要求迅速加以实行；革命派则坚决反对，并进一步发动反清武装起义。当清政府颁布“预备立宪”的时候，立宪派与革命派立即围绕“预备立宪”展开了大论战。立宪派不但盛赞“五大臣”出洋考查宪政，还把“君主立宪”看作是救民于大旱之及时雨。革命派则著文立说揭露“君主立宪”的欺骗性。有的革命党人如吴樾，还身怀炸弹去北京车站谋炸出洋的五大臣。

“预备立宪”进程的具体设计如下：

第一年(光绪三十四年，1908)：筹办咨议局(各省督抚办)，颁布城镇地方自治章程，编辑国民必读课本；

第二年(宣统元年)，举行咨议局选举，各省一律开办咨议局(各省督抚办)，颁布资政院章程，筹备城镇地方自治，颁布国民必读课本；

第三年，召集资政院议员，举行开院以及推广厅州县简易识字学塾；

第四年，创设乡镇简易识字学塾；

第五年，推广乡镇简易识字学塾；

第六年，城镇乡地方自治一律成立；

第七年，民众识字义者须达到百分之一；

第八年，民众识字义者须达到五十分之一；

第九年，宣布宪法，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，民众识字义者须达到二十分之一。

这一进程设计的核心理念，所以必须有一个开启民智、训练民众参政议政能力的过程。进程设计当中，“国民必读课本”是为了启发民众的民主、民权意识；推广简易识字学塾，是为了改变绝大多数民众无法参与民主议政的劣境；“咨议院”，则是一个供民众练习民主议政的场所，“即议院之先声”。

发展

“预备立宪”谕旨颁布后，立宪运动也由宣传推动阶段进入了发展阶段，各地纷纷建立立宪团体，国内立宪派建立的有上海的预备立宪公会（会长郑孝胥，副会长张謇、汤寿潜），湖北的宪政筹备会（会长汤化龙）、湖南的宪政协会（会长谭延闿）、广东的自治会（会长丘逢甲）等。海外的立宪派也积极响应。1907年2月，康有为将保皇会改组为国民宪政会。同年10月（九月），梁启超与蒋智由等又在东京组成政闻社，鼓吹“预备立宪”。1908年（光绪三十四年）以后，在清政府“预备立宪”的诱动鼓舞下，立宪运动逐步进入高潮，立宪派发动了几次召开国会的请愿。清政府于1908年8月为拉拢立宪派，采取欺骗手法，宣布预备立宪以九年为限，同时颁布《钦定宪法大纲》二十三条，其中关于“君上大权”的十四条，规定皇帝有权颁行法律，黜涉百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等，事实上仍同封建专制没有什么区别。11月，慈禧太后、光绪帝（即清德宗载湉）死去，溥仪继位。1909年改元宣统，3月下诏重申“预备立宪”，命各省当年内成立咨议局。立宪派在各省咨议局中占据了领导地位。12月，十六省咨议局代表组成国会请愿同志会，在1910年又三次请愿要求速开国会。10月，资政院在北京成立，亦要求1911年召开国会。清政府不得已将预备立宪期九年改为五年，定于1913年召开国会，1911年先成立内阁。同时下令驱散各地请愿代表。

1911年5月，清政府裁撤军机处等机构，公布所订内阁官制，组成新内阁。由庆亲王奕劻任总理大臣，在十三名国务大臣中，汉族官僚四名，蒙古旗人一名，满族八名，其中皇族又占五人，被讥为“皇族内阁”。至此，清政府借“预备立宪”欺骗国人，达到贵族集权、镇压民主革命的目的完全暴露，立宪派的幻想随之破灭，民主革命更加高涨。

结束

1911年爆发辛亥革命，清政府又公布《宪法重大信条十九条》企图挽救自己，但已无效。

晚清预备立宪这项政治活动有着保守性和欺骗性，这场宪政改革涉及的内容极其庞杂，触动了社会的方方面面，预备立宪的措施加剧了中央与地方、满汉之间、阶级之间的矛盾，引起了社会的极大混乱，加速了它的覆灭。预备立宪的直接后果：加速了清朝的灭亡，催生了新的政治制度。

督抚离心

立宪集会

在镇压太平天国运动过程中，以曾国藩、李鸿章、左宗棠为首的汉族地方督抚迅速崛起。他们手中握有地方的政权、军权、财权，几乎不受中央控制，清王朝从此呈现出强枝弱干的局面。从1901年实行新政开始，清政府不断采取措施削弱地方督抚的军权和财权，而把它集中于满人之手。1906年设立陆军部，由它统率帝国的全部陆军，该部的尚书及两位侍郎都由满人担任，这样陆军就全部由满人统率；设立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才拥有对外借款及铸造、发行货币权。宪政改革越往前推进，汉族官僚手中的权力不断丧失，而中央政府集中的权力越来越大。在1911年成立“责任内阁”的十三名成员中，满人八名，并且皇族就占了五名，汉人仅四名，载沣的两个兄弟分别掌握着陆军和海军。这样，行政和军事大权就全部集中于皇室之手。汉族官僚普遍感到被欺骗了，他们对满洲政府的不满就空前表现出来。

立宪派的背弃

一般来说，绅士是保守的，他们比较倾向维护传统的体制和意识形态，这与维护他们的地位和在地方的威望是一致的。但在经过义和团和八国联军事件后，他们终于认识到闭关锁国那一套不行了，于是逐步放弃了过去保守的观念，致力于兴办新学、投资实业。有些人成为实业家，有些人还出国留学、游历或进新学堂学习，因而在思想观念上逐渐发生了变化。在清末新政之前，绅士们虽然在地方上有着巨大影响，但他们是分散的，各自为政的，预备立宪给他们登上全国舞台提供了机会。朝廷设立咨议局、资政院以及推行地方自治，给他们提供了新的合法的活动场所，并使绅士阶层实现了全国性的集结，形成了当时政坛上举足轻重的力量——立宪派。他们以咨议局和资政院为阵地，对地方和中央的政务和舆论产生非常重大的影响。

立宪派形成后，怀着对国势日衰的深切关注，他们急切希望在中国能实行宪政，以抵制日益严重的革命，并在宪政中有他们的一席之地。同时，他们对满洲贵族垄断政权核心的状况越来越不满，在咨议局和资政院会议上他们同清政府不断发生激烈冲突。为了速开国会，1910年他们掀起了中国历史上三次规模巨大的国会请愿运动。当他们的要求被拒绝，当“皇族内阁”成立之时，他们感觉到清政府已经无药可救，许多人转向革命，成为清政府的对立面和掘墓人。立宪派的离心倾向和最后对清政府的绝望带来了严重后果。在武昌起义爆发的7个星期内，15个省以咨议局为中心纷纷宣布独立，立宪派抛弃清政府是个很大的因素。

农村骚乱

清政府推行宪政改革需要大量的经费，而这些费用都以各种名目强加到百姓头上，再加上许多官吏在推行改革过程中趁机中饱私囊、搜刮民财，百姓负担不断加大，许多处于绝境中的民众纷纷起来反抗。当时上海的《东方杂志》作过调查，1909年曾发生起义113起，1910年285起。清政府在农村推行禁种鸦片、人口普查、革除陋习等运动也引起了极大的骚乱。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肃、贵州、满洲和山西等地发生的与禁种鸦片的禁令有关的持续几个月骚动；同一时期在华中数省发生的反对谷物涨价和提高田赋的暴动。民众力量的不断打击，动摇了农村中旧的生产关系，并瓦解了清政府在农村地区政权的根基。

清末的“预备立宪”虽然最终没有成功，但是他的意义仍然重大，他是中国二千年封建与专制制度的第一次向“宪制”的过渡，是中国封建与专制社会的第一次“政治改革”，也是中国封建与专制向“宪制”的第一次“和平过渡。他的重要意义其主要有：

首先，他是中国二千年封建与专制向“宪制”的一次“和平过渡”。中国二千年爆发了无数次的“农民革命”“农民暴动”建立了一个又一个的“农民王朝”，从来都是一个专制代替另一个专制，一个“农民帝王”代替另一个“农民帝王”，都是”专制”，从来就没有现代意义上的“宪制”，虽然清末的“预备立宪”准备在中国实行的是“君主宪制”，但是“君主宪制”也是一种“宪制制度”，表面上他似乎还没有“共和宪制”那样完全，还有一个“君主”，但实际上他是一种按不同国家的历史而产的“宪制制度”，他是不同的国家按实际历史条件的产物。

其次，他在中国第一次宣布实行“宪制”。“宪制”与“专制”完全不同，“宪制”主要有“君主宪制”和“共和宪制”，在中国封建与专制社会里，皇帝的“言”与“行”就是国家的“法律”，在这种没有“宪制”的条件下，不仅皇帝的权力是无限的，至高的，也是没有限制的。而在一个“宪制制度”下，皇帝的权力首先受到国家“宪法”的限制。虽然清末的“预备立宪”中，制定的是“君主宪法”，皇帝仍然具有极大的权力，但是皇帝权力已经不是无限，皇权的至高无上的现象已经受到冲击。这在当时的中国已经是一个进步。有人认为，“共和制”比“君主宪制”更完美，实际上对一个国家，实行那一种主要是要根据实际情况出发，而当时的英国，日本的“君主宪制”成功主要就是因为从当时的国家的实际出发。

最后，“预备立宪”也是西方“宪制制度”在中国的最初试验。西方的“宪制制度”较早，而中国二千年来一直是“君主专制”，虽然慈禧太后推行的“洋务运动”，引进了一些西方的先进技术，但是并没有引进西方的先进制度，日本的明治维新的成功，恰恰在于他不仅引进了西方的先进技术，也引进了西方的先进制度，这就使得与中国相同的日本走到了中国的前面，中国的“预备立宪”本来也是一场的准备学习日本“明治维新”的改革运动，但因为后来的“辛亥革命”，使清廷刚刚开始的“预备立宪”宣告失败。